I rapporti organizzativi

Nella visione tradizionale, la teoria dell’organizzazione amministrativa era dequotata a mero strumento con funzione di cerniera tra due poli di interesse principali, rappresentati dalla personalità dello Stato (“dogmatica soggettivistica”) e dall’azione amministrativa espletata dal medesimo, tipicamente risolta in manifestazioni unilaterali di “volontà” di natura autoritativa (“dogmatica attizia”). I successivi studi della dottrina hanno messo in luce una realtà ben diversa. Da un lato, si è ormai preso atto della crisi della costruzione del diritto amministrativo fondata sul dogma della personalità giuridica unitaria dello Stato. Dall’altro lato, quanto al rapporto tra azione ed organizzazione amministrativa, si è disvelata la funzione non meramente servente e passiva della seconda rispetto alla prima, bensì, al contrario, la funzione di “guida” che l’organizzazione esercita sull’attività sostanziale. Infine, la stessa perimetrazione della nozione di attività amministrativa è oggi ricercata non in una dimensione riduttivamente soggettiva (amministrazione come complesso di attività - non legislative e non giurisdizionali - imputate ai soli soggetti pubblici nazionali), bensì in una dimensione oggettiva e funzionale. In base a tale linea di ricerca, è possibile, per un verso, che attività amministrative siano affidate dall’ordinamento a figure soggettive appartenenti ad ordinamenti diversi da quello nazionale; per altro verso, che attività oggettivamente amministrative siano svolte anche da soggetti privati. I fattori di mutamento profondo sopra accennati rendono ragione di una nuova prospettiva, che la dottrina avrebbe l’opportunità di esplorare. L'impostazione tradizionale (accolta in rilevante parte della manualistica) costruisce la teoria dell’organizzazione amministrativa percorrendo la sequenza logica SOGGETTI (pubblica amministrazione in senso soggettivo) → ORGANIZZAZIONE (apparato strumentale e personale al servizio di tali soggetti) → AZIONE (attività ordinamentali di tipo “esecutivo” commesse a tale apparato). Il contributo prospetta un’ipotesi di lavoro che affronti su basi rinnovate la teoria dell’organizzazione amministrativa, percorrendo la sequenza empirica AZIONE (funzione amministrativa intesa in senso oggettivo, identificata in base a profili teleologici e sostanziali) → SOGGETTI (insieme delle figure soggettive, pubbliche o private, nazionali o non, alle quali l’ordinamento affidi l’espletamento delle attività oggettivamente amministrative) → ORGANIZZAZIONE (trama prefigurata dei raccordi esterni ed interni tra i diversi soggetti di amministrazione) → AZIONE, secondo uno schema circolare destinato ad esaltare, molto più che per il passato, il ruolo centrale, ordinativo e proattivo, della dimensione organizzativa. In tale prospettiva, la teoria dell’organizzazione potrebbe ampliare le proprie maglie ed elevare il proprio angolo di visione, al fine di cogliere non solo il gioco dei rapporti tra le “tradizionali” pubbliche amministrazioni in senso soggettivo, ma anche le nuove modalità di raccordo tra queste ed un ormai vastissimo panorama di soggetti “alieni”. Il contributo esamina criticamente i concetti-chiave della teoria dell’organizzazione amministrativa, scandendo l’analisi delle posizioni dottrinali in tre distinte dimensioni: il profilo statico della struttura (individuare quali siano le “particelle elementari” dell’organizzazione amministrativa); il profilo funzionale dell’imputazione (comprendere come le amministrazioni agiscano, ponendo in essere atti suscettibili di produrre effetti giuridici); il profilo relazionale (comprendere come esse interagiscano e delineare dunque i modelli teorici dei diversi “tipi” di interazioni prefigurate tra le organizzazioni amministrative).