L’amministrazione statale

Lo Stato, se inteso come ordinamento giuridico, caratterizzato in quanto tale dagli elementi della plurisoggettività, dell’organizzazione e della normazione, è concetto di sintesi che ricomprende in sé la pluralità di soggetti, singoli o associati, privati o pubblici, che convivono all’interno della “Repubblica” (termine icasticamente utilizzato dalla Costituzione quale paradigma acefalo di riferimento). Lo Stato, se inteso invece come soggetto, viene a rappresentare uno soltanto dei protagonisti della Repubblica delle autonomie (territoriali, funzionali, sociali). Il contributo si concentra sull’esame dell’organizzazione amministrativa dello Stato inteso come soggetto, muovendo da due presupposti. Da un lato, la mutazione genetica della vocazione dello Stato-soggetto indotta dall’affermazione del principio di sussidiarietà, ormai assiologicamente centrale nell’attuale assetto costituzionale. Dall’altro lato, la constatazione secondo cui la personalità giuridica unitaria dello Stato-soggetto rappresenta ormai solo un tenue legame che, in realtà, cela una pluralità di organizzazioni ben distinte e notevolmente differenziate che convivono nell’orbita dello Stato medesimo e lo costituiscono. In tale prospettiva, l’organizzazione amministrativa dello Stato si disaggrega a sua volta in un articolato complesso di strutture compiute, gran parte delle quali dotate di autonoma soggettività giuridica, raccordate sotto il profilo organizzativo attraverso una pluralità di nessi connettivi. La persona giuridica «Stato» come complesso di figure soggettive organizzativamente raccordate viene analizzata secondo due direttrici di indagine. In primo luogo, sono individuate ed esaminate le principali strutture che la costituiscono: il vertice politico dell’organizzazione amministrativa dello Stato, rappresentato dal Governo; la presidenza del consiglio dei ministri; i singoli ministeri; le agenzie ministeriali; le strutture ad ordinamento differenziato all’interno dei ministeri (tra di esse, oltre alle amministrazioni autonome, anche le forze armate e le forze di polizia ad ordinamento civile e militare); le strutture dislocate su base territoriale; il modello emergente delle agenzie amministrative nazionali vigilate dallo Stato, quali amministrazioni “esperte” e “multireferenziali” nell’ordinamento policentrico; gli enti pubblici privi di autonomia funzionale rispetto allo Stato; in posizione assolutamente peculiare, infine, le autorità amministrative indipendenti. In secondo luogo, il contributo esamina i nessi aggregativi e connettivi tra le variegate amministrazioni dello Stato: oltre ad essere “unificate” dalla soggezione all’indirizzo politico espresso dal Governo attraverso l’azione di coordinamento del presidente del consiglio dei ministri e l’azione direttiva dei ministri, infatti, esse sono collegate trasversalmente dall’azione ausiliaria o di raccordo svolta da altri organi dello Stato medesimo (la Corte dei Conti, il Consiglio di Stato in funzione consultiva, il CNEL, l’Avvocatura dello Stato, la rete degli Uffici Centrali del Bilancio, i comitati di ministri ed i comitati interministeriali), i quali contribuiscono a creare un “tessuto connettivo minimo” tra le strutture compiute che compongono l’organizzazione disaggregata dello Stato. Il contributo, che costituisce il Capitolo IV della prima edizione del Manuale di diritto amministrativo (2007), è stato ampliato rispetto a quello inserito nella prima edizione del Corso di diritto amministrativo (2006). Sono state aggiunte le parti relative ai commissari straordinari ed alle autorità amministrative indipendenti; inoltre, sono state adeguate ai sopravvenuti interventi normativi e giurisprudenziali, tra le altre, le parti relative allo spoils system, alla riforma dei ministeri (con riferimento al D.L. n. 181 del 2006), alle strutture dislocate su base territoriale (con riferimento al D.P.R. n. 180 del 2006).