Riformare le utilities è difficile: il caso elettrico italiano

L’ultimo monito lanciato dall’OCSE nella Raccomandazione sulla Regulatory Quality del marzo 2005 richiama all’ordine gli Stati membri impegnati nelle riforme delle public utilities. Rispetto agli sforzi richiesti dall’analogo provvedimento del 1997, ora le parole d’ordine sono: policy coherence, multi-level co-ordination, ex ante ed ex post assessment; rimane la necessità di insistere sulla promozione della concorrenza nelle network utilities, ma soprattutto si richiede di dare finalmente attuazione alle riforme. Per raggiungere questi obiettivi i governi devono prendere atto che la regulatory quality è bene conseguibile non solo con la buona redazione delle regole, ma occorre altresì integrare tutti gli elementi del processo di riforma (di per sé dinamico e di lungo periodo), tra cui le politiche, gli strumenti (regolatori e no) e soprattutto le istituzioni: il concetto di regulatory quality «captures the thrust of government policy, which embraces a multi-disciplinary approach to policy coherence, and a whole-of-government approach to implementation». Il settore elettrico, da più di un decennio oggetto di profondi interventi di riforma, si presta forse più di altri per la sua intrinseca complessità ad essere studiato e valutato per verificare le capacità degli attori istituzionali di condurre e portare a termine quella straordinaria sfida organizzativa che è una riforma. Scopo di questo scritto è dunque quello di verificare se il processo di riforma del mercato elettrico, da ultimo oggetto di un provvedimento di «riordino», possa dirsi finalmente compiuto e se gli esiti conseguiti possano dirsi soddisfacenti e in linea con gli obiettivi avuti di mira. L’articolo è organizzato nel seguente modo: dopo una breve rassegna della letteratura sui nodi centrali e le problematiche legate al disegno istituzionale di riforma (par. 2.1), si passeranno in rassegna alcune contraddizioni dell’operato del legislatore. Quest’analisi sarà condotta anzitutto su talune scelte di fondo del quadro di riforma che risentono fortemente dell’eredità di politiche passate (parr. 2.2.1, 2.2.2 e 2.2.3); quindi sul testo della medesima per individuare i difetti nel disegno iniziale delle regole (par. 2.2.4) e nella ripartizione dei ruoli di enforcement (parr. 2.2.5 e 2.2.6). Successivamente (par. 2.3) si analizzeranno, sotto il profilo dinamico, alcune interazioni fra gli attori dell’arena regolatoria generate da quel disegno di riforma o dalla sua messa in opera (path dependancy) al fine di testarne la solidità rispetto al rischio cattura. Le conclusioni (par. 3) verteranno sulla necessità di individuare una leadership che possa garantire per il futuro: una maggiore chiarezza nella definizione degli obiettivi; un maggiore coordinamento e coerenza fra diversi livelli di governo e un grado più elevato di capacità di adattamento del quadro regolatorio ai mutamenti del mercato. ------ In its’ Policy Recommendations for Regulatory Quality of march 2005 the OECD addressed Member States involved in the reform of public utilities, claiming for «policy coherence», «multi-level co-ordination», «ex ante and ex post assessment». If the promotion of competition in network industries remains a central goal (as it was in the 1997 Recommendation on Regulatory Reform) the OECD is now asking for reforms to be finally implemented. The achievement of such goal imposes Governments to consider that regulatory quality may not be attained exclusively via good rule-drafting. Regulatory reform (and its by-product, regulatory quality) is not a one-off effort, accomplished once and for all, but a dynamic, long-term, multi-disciplinary and proactive policy. Therefore, all elements of the reform process should be integrated (such as policy, instruments – whether regulatory or not – and, especially, institutions). The Italian electricity market has undergone major changes in the past decade. Given its inherent complexity, it provides an interesting case study to analyse and evaluate the institutional capacity to perform and properly accomplish that exceptionally organisational challenge called regulatory reform. The article is organised as follows: after a brief review of the literature on institutional design (par. 2.1), it will focus on fundamental contradictions stemming from some «inherited» political choices (parr. 2.2.1, 2.2.2, 2.3.3); afterwards, problems of the initial design of the reform will be analysed focusing on both the drafting of legislative texts (par. 2.2.4) and the allocation of enforcement responsibilities (parr. 2.2.5 and 2.2.6). Aiming at testing the robustness of the reform design to the risk of capture, we finally describe some interactions among actors in the regulatory arena (par. 2.3), suggesting that they come more or less directly (path dependency), as a consequence of that initial design and its practical implementation. The conclusion (par. 3) will point onto the need for more clearly defined objectives; greater coordination and coherence across levels of government, and regulatory responsiveness.