Un nudo problemático en la transposición de la Directiva 2006/123/CE en Italia: la nueva institución de la indicación certificada de comienzo de actividad (segnalazione certificata di inizio attività - SCIA)

Este artículo pretende estudiar, por una parte, la transposición de la Directiva de «Servicios» 2006/123/CE en Italia, ejecutada con distintos actos normativos entre los que se encuentra, en particular, el decreto legislativo núm. 59, de 26 de marzo de 2010; y por otra, la nueva institución de la indicación certificada de comienzo de actividad (segnalazione certificata di inizio attività) o SCIA, según su acrónimo legislativo, introducida por el art. 49, punto 4-bis, del Decreto Ley núm. 78, de 31 de mayo de 2010. En este trabajo se intenta responder a dos preguntas: (i) cuáles son los vínculos normativos entre la transposición de la Directiva 2006/123/CE en Italia y la institución de la SCIA; (ii) si la SCIA, respecto de los servicios reglamentados por la Directiva 2006/ 123/CE, se configura como una forma (aunque simplificada) de «régimen de autorización», según dicho concepto figura expresamente definido en la Directiva misma, o si por el contrario podría definirse como una supresión de dicho régimen, es decir, como un régimen de liberalización del ejercicio de actividades económicas. Al final del análisis, se verá por qué es posible sostener la tesis de que la SCIA, en lugar de representar una liberación del operador económico del «régimen de autorización» entendido en sentido comunitario, se presenta en sí misma, por las modalidades concretas con las que opera, como un «régimen de autorización». Una institución de liberalización, pues, más aparente que real; y la expresión, por otra parte, de una discutible idea de simplificación administrativa. Tanto cuando la SCIA se vincula a la previa declaración de conformidad expedida por una Agencia para empresas, como cuando la SCIA implica la necesidad de que la Ventanilla Única para Actividades Productivas (SUAP) expida un «recibo», calificado legalmente como «título autorizatorio», entra en juego, haciendo aplicación de las definiciones de la Directiva, un régimen de autorización, en el primer caso por decisión formal (de sujeto privado encargado de una función pública), en el segundo caso por decisión implícita (del sujeto público). Es difícil, por tanto, sostener que la SCIA configura una verdadera liberalización: más bien, se presenta como la metamorfosis de un régimen autorizatorio que se mantiene, si bien cambiando de identidad y de apariencia. Casi como si se tratara de un fenómeno de mimetismo críptico, para sustraerse a los ataques de la Directiva, el Legislador italiano intenta que la SCIA asuma la apariencia de la radical supresión del régimen autorizatorio, cuando por el contrario la sustancia de la institución, precisamente a la luz de la Directiva y de sus definiciones, revela la inexistencia de dicha supresión. Además, si se la considera como «régimen de autorización», la SCIA muestra ulteriores puntos críticos siempre a la luz de la Directiva. Sobre todo en lo que se refiere al mecanismo de la declaración de conformidad que el operador económico solicita a las Agencias para empresas, existe una evidente traslación de los costes de la comprobación a cargo del operador económico, que deberá remunerar a la Agencia. Por otra parte, el Decreto del Presidente de la República núm. 159 de 9 de julio de 2010, no indica ningún tope máximo para las tarifas que las Agencias podrán aplicar, ni tampoco establece plazos máximos de conclusión de los procedimientos de comprobación por parte de las mismas Agencias, dejando a los operadores económicos sin ninguna garantía preventiva de su derecho (reconocido por la Directiva) a poner en marcha la actividad con unos costes no desproporcionados y unos plazos de espera razonables. La certificación privada, en particular en la forma de la declaración de conformidad de la Agencia, genera además un problemático reparto de responsabilidades, en caso de mala comprobación, entre la Agencia, el Ministerio de Desarrollo Económico como entidad de acreditación y vigilancia, y cada una de las Administraciones encargadas de las comprobaciones posteriores sobre el cumplimiento de los supuestos.