Il procedimento sanzionatorio dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Agcom).

L’analisi si appunta sulla delibera Agcom n. 136/06/CONS, recante il nuovo «Regolamento in materia di procedure sanzionatorie». Quanto al metodo dell’analisi, il contributo privilegia una specifica chiave di lettura: il confronto costante, per ciascuna fase del procedimento sanzionatorio, tra il Regolamento di cui alla delibera n. 136/06/CONS e la superiore disciplina rinvenibile nella l. 241/1990, nella parte in cui quest’ultima fissa (cfr. art. 29) i «livelli essenziali delle prestazioni [LEP] di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione» rispetto ai quali tutte le amministrazioni della Repubblica, comprese le autorità indipendenti, «non possono stabilire garanzie inferiori». Da tale impostazione scaturiscono conseguenze rilevanti, giacché il Regolamento Agcom sui procedimenti sanzionatori si rivela, in più parti, non in linea con i LEP fissati dalla l. 241/1990. Da tale distonia discende l’illegittimità delle disposizioni regolamentari “fuori asse” rispetto agli stessi LEP, con conseguente necessità di disapplicazione di queste ultime in forza del rapporto gerarchico tra legge e regolamento. Ciò emerge, ad esempio, per la pre-istruttoria, che il Regolamento Agcom ha scelto di disciplinare come fase extra-procedimentale, sottraendola alle garanzie stabilite dalla l. 241/1990, con particolare riguardo agli obblighi di garantire la partecipazione dell’interessato al procedimento, di concludere il procedimento entro il termine prefissato, di rispettare le disposizioni della l. 241 relative alla durata massima dei procedimenti e di assicurare l’accesso alla documentazione amministrativa; o rispetto alle previsioni del Regolamento Agcom che riguardano le modalità di presentazione e i casi di archiviazione delle diverse tipologie di denunce, sulla base di una criticabile discriminazione tra denunce a tutela privilegiata, a tutela ordinaria e a tutela affievolita. Dopo aver affrontato la complessa questione dell’identificazione, della natura e dell’efficacia giuridica degli atti conclusivi del procedimento pre-istruttorio, il contributo analizza la scansione del procedimento sanzionatorio: l’avvio con notificazione dell’atto di contestazione; l’istruttoria in contraddittorio; la decisione; la notificazione, comunicazione e pubblicazione del provvedimento. Un approfondimento specifico è dedicato al tema della proposta e della decisione sugli «impegni». Il contributo critica la scelta del Regolamento AGCOM di configurare l’intero ciclo di vita procedurale degli impegni (presentazione – discussione – valutazione – approvazione – verifica di adempimento – eventuale revoca) come un sub-procedimento da incastonare all’interno del procedimento sanzionatorio avviato con la notifica dell’atto di contestazione. Questa scelta, infatti, determina una durata complessiva abnorme del procedimento sanzionatorio, infrangendosi contro l’esigenza di rispettare i LEP di cui alla l. 241/1990: pertanto, il contributo sottolinea la necessità di riconsiderarla de iure condendo. Una strategia di ricostruzione alternativa potrebbe passare dal preliminare accoglimento della tesi dottrinale secondo cui gli «impegni » sarebbero riconducibili al genus degli accordi amministrativi di cui all’art. 11 della l. 241/1990. Sviluppando questo assunto, il contributo propone di scindere in due blocchi la sequenza procedurale degli impegni: (i) da un lato, la fase “ascendente” di presentazione, discussione, valutazione ed approvazione degli impegni; (ii) dall’altro, la fase “discendente” di verifica dell’esecuzione degli impegni e di assunzione dei conseguenti atti e provvedimenti (diffida, revoca e irrogazione di sanzioni per l’ipotesi di inadempimento). Il vantaggio di questa ricostruzione alternativa è che solo il blocco sub (i) rimarrebbe all’interno del procedimento sanzionatorio, mentre il blocco sub (ii) dovrebbe esserne espunto. In particolare, approfondendo il parallelismo con il modello degli accordi di cui all’art. 11 della l. 241/1990: la proposta di impegni corrisponderebbe a quelle che, nell’art. 11, comma 1, della l. 241, sono le «proposte presentate a norma dell’articolo 10»; la valutazione dell’Autorità dovrebbe riguardare l’«accoglimento» o meno di queste proposte (cfr. il comma 1 dell’art. 11 della LPA); la fase di contraddittorio pubblico sulla proposta di impegni corrisponderebbe, ovviamente mutatis mutandis, al «calendario di incontri» tra il responsabile del procedimento, il destinatario del provvedimento ed eventuali controinteressati (comma 1-bis dell’art. 11 LPA); il provvedimento con cui l’organo collegiale, in accoglimento della proposta di impegni, approva questi ultimi, corrisponderebbe a un accordo «in sostituzione» del provvedimento sanzionatorio unilaterale (comma 1 dell’art. 11 LPA); accedendo a tale ricostruzione, il procedimento sanzionatorio, anziché risultare sospeso sine die a far data dall’approvazione degli impegni, al contrario si concluderebbe con tale approvazione, giacché essa darebbe luogo alla stipula di un accordo sostitutivo del provvedimento unilaterale. Optando per la ricostruzione suggerita, il vantaggio è quello di collocare fuori dal procedimento sanzionatorio (che viene concluso dalla stipula dell’accordo sostitutivo) tutta la successiva fase “discendente” relativa agli impegni, di durata lunga e comunque non agevolmente predeterminabile. Il procedimento sanzionatorio si snellirebbe liberandosi di tutta la fase di verifica dell’adempimento degli impegni, la quale si collocherebbe a valle della conclusione del primo: in questo modo, il termine di conclusione del procedimento sanzionatorio potrebbe più verosimilmente avvicinarsi ai LEP di durata massima dei procedimenti fissati dalla l. 241/1990.