I principi del procedimento nell’esercizio del potere sanzionatorio delle Autorità amministrative indipendenti. Profili e problemi nel prisma del contraddittorio.

La valenza fondante ai fini dell’esercizio del potere, convenzionalmente riconosciuta ai principi del procedimento considerati in generale e in assoluto, diventa senz’altro paradigmatica quando se ne tratti con riferimento alle Autorità amministrative indipendenti e, in particolare, alla relativa potestà sanzionatoria. Quest’ultima infatti, in controtendenza rispetto a quanto avviene nelle altre branche dell’ordinamento, è oggi connotata da ampi e crescenti spazi di discrezionalità. Il contributo, dopo aver registrato in prima battuta la mancanza di una legge organica del o sul procedimento sanzionatorio che risulti trasversalmente valevole per tutte le Autorità indipendenti, osserva che i principi procedimentali a queste ultime applicabili possono raccogliersi in due gruppi: quelli direttamente posti e disciplinati dalle diverse e articolate normative di settore; quelli variamente mutuati dalle due leggi generali di riferimento, cioè dalla l. 241/1990 e, soprattutto, dalla l. 689/1981. In una prospettiva d’insieme, si mette in luce come i principi del primo gruppo rappresentino una sorta di nucleo duro costituito dagli asserti della facoltà della denunzia di parte, della durata del procedimento, del contraddittorio, della conoscenza degli atti istruttori, della verbalizzazione, della distinzione tra funzioni istruttorie e decisorie e dal principio di pubblicità. I principi del secondo gruppo, invece, invece vengono acquisiti al sistema attraverso metodi e tecniche differenti, e segnatamente: (i) mediante rinvio che, di volta in volta, è formale o recettizio, totale o parziale o dichiaratamente escludente, senza riserve o previa verifica di compatibilità con il contesto di destinazione, come nel caso dei vari principi contenuti nella l. 689/1981, nonché di quelli contemplati dalla l. 241/1990 con specifico riguardo all’individuazione del responsabile del procedimento e delle sue funzioni, alla partecipazione e all’accesso; (ii) attraverso riproduzione più o meno fedele delle disposizioni corrispondenti delle suddette leggi generali, come nel caso dell’obbligo di motivazione del provvedimento finale, con ampie aperture nei confronti della motivazione per relationem agli atti istruttori (e in particolare alla proposta di provvedimento), nonché del principio della sufficienza della motivazione limitata a uno o più punti decisivi della questione; (iii) tramite sostanziale riproposizione contestualizzata di figure, modelli o categorie disegnati dalle dette leggi generali, come nel caso del sub-procedimento con impegni, che dà luogo a una figura speciale di accordo ex art. 11 l. 241/1990; (iv) in via ermeneutica con funzione integrativa di eventuali lacune di disciplina, come nel caso delle illegittimità non invalidanti e, sebbene con non poche oscillazioni, dell’intervento volontario a tutela dei singoli, delle associazioni di categoria e di eventuali controinteressati pretermessi. Il contributo, nall'analizzare l’impostazione stessa del sistema, mette in luce le ipotesi di concorso apparente o reale tra le varie fonti di o sulla produzione in specie rilevanti, con le connesse implicazioni sui rapporti di forza che ne contraddistinguono le reciproche interrelazioni; con specifico riferimento ai rapporti tra la l. 241/1990 e la l. 689/1981, rileva che tra l’impostazione inquisitoria della l. 241/1990 e quella accusatoria della l. 689/1981, non è stata accordata preminenza né all’una né all’altra, ma ci si è indirizzati verso la costruzione di un modello misto, nel quale entrambe le impostazioni coesistono e convivono, rimanendo distinte semmai dall’ordine in cui si succedono, posto che a una prima fase di carattere inquisitorio, rappresentata dall’istruttoria, ne segue una seconda, più articolata, di tipo accusatorio, bipartita nella «parte istruttoria della decisione» e nella decisione vera e propria. Il contributo analizza in particolare il principio del contraddittorio, il principio della distinzione tra funzioni istruttorie e decisorie, l’accesso agli atti e ai documenti amministrativi e i principi correlati alla verbalizzazione, alla conoscenza degli atti istruttori, alla competenza all’adozione del provvedimento finale ed alla pubblicazione.