Funzioni e organizzazioni amministrative: dall’antagonismo all’integrazione tra ambiente e sviluppo

"Ambiente" e "Sviluppo" sono lemmi che, nella prospettiva giuridica, coagulano in sé differenziati fasci di interessi a soddisfazione necessaria: nella prospettiva del dovere-potere amministrativo, tali fasci di interessi corrispondono a funzioni. L’ambiente (A) implica l’interesse alla tutela del nucleo incomprimibile della vita e della qualità della vita umana con riferimento al sostrato ecologico, e dunque trans-umano, dell’esistenza (biosfera allo scala globale; ecosistemi alla scala locale). Lo sviluppo (S), pur presupponendo la vita nella sua dimensione quantitativa e qualitativa, implica un’espansione del benessere umano oltre quel nucleo incomprimibile, con riferimento al sostrato sociale (formazioni sociali, private o pubbliche) ed economico (mercati, con i connessi cicli di produzione, distribuzione e consumo). Un processo di astrazione, che muove dall'osservazione del diritto positivo e vivente, porta a identificare almeno tre modelli di relazione tra queste funzioni. Il primo modello vede A come antagonista di S, ossia A come limite esterno rispetto a S, con S a rappresentare la regola e A l’eccezione a tale regola. È il modello della contrapposizione: tra A e S vi sarebbe un rapporto di proporzionalità inversa per cui se S migliora A peggiora, e viceversa. In sintesi, S contro A. Esso corrisponde alla concezione difensiva dell’ambiente (il diritto dell’ambiente come diritto eccezionale, derogatorio, censorio). Il secondo modello vede A come moderatore di S, ossia A come limite interno a S, con S a rappresentare la regola e A la condizione di durata nel tempo di tale regola. È il modello della conciliazione: tra A e S vi sarebbe un rapporto di neutralità per cui S può migliorare senza che A peggiori (si pensi al concetto, molto enfatizzato anche in sede europea, di “neutralità climatica”). In sintesi, S compatibilmente con A. Esso corrisponde al concetto giuridico di sviluppo sostenibile (il diritto dell’ambiente come diritto procedurale, transattivo, di bilanciamento). Il terzo modello vede A come timoniere di S, ossia A come freccia direttrice di S, con A a rappresentare la regola e S il conseguente di tale regola. È il modello della conversione: tra A e S vi sarebbe un rapporto di conformazione per cui è il miglioramento di A a determinare il miglioramento di S. In sintesi, A matrice di S. Esso corrisponde al concetto giuridico di ambiente per lo sviluppo (il diritto dell’ambiente come diritto generale, premiale, di indirizzo). I tre modelli di relazione dal piano della funzione si traducono su quello dell’organizzazione. La funzione si esprime infatti attraverso l’organizzazione, essendo quest’ultima essa stessa funzione prefigurata e concentrata. È al livello organizzativo che si gioca il prevalere di un modello relazionale sugli altri. Lo scritto si prefigge appunto di ricostruire quali concreti assetti organizzativi, alla luce del diritto positivo, corrispondano a ciascuno dei tre modelli relazionali astratti. Il modello della contrapposizione corrisponde alla separazione tra organizzazioni amministrative deputate alla tutela dell’ambiente e organizzazioni amministrative deputate alla promozione dello sviluppo economico. Se i plessi organizzativi rispettivamente deputati a A o a S sono separati, infatti, tendono a competere elevando il rischio di antagonismo. La separazione è senza dubbio il tipo di assetto organizzativo ad oggi predominante se si esamina il diritto positivo. Il modello della conciliazione trova invece espressione in moduli organizzativi di coordinamento, nella forma di collegi amministrativi o di cabine di regia, da un lato, o di organismi che combinano in sé competenze in materia di ambiente e sviluppo, unificandole, dall’altro. Il modello della conversione, infine, è di emersione più recente e le figure organizzative in cui trova espressione sono proteiformi.